一、问题提出
《国家职业教育改革实施方案》（以下简称“职教20条”）颁布实施已有一年多的时间，这是我国第一次冠之以“国家”名义的职业教育改革实施方案，“国家”作为关键词出现了29次。同时文件多次强调要完善国家职业教育制度体系、健全国家职业教育制度框架、建设国家标准体系等国家制度。这实际上是一份职业教育国家制度设计的总体方案，可以从国家制度建构的视角去解读文件的内涵与重要意义。
所谓职业教育的国家制度，“本质上是公共权力的制度安排，是国家层面针对职业教育所做出的总体制度设计”。近年来，职业教育国家制度的建设步伐加快。党中央明确提出要“把制度建设摆到更加突出的位置”，并强调了“制度自信”问题。在职业教育领域，教育部年度工作要点连续多年提出要“加强国家制度研究”。在这样的背景下，2019年“职教20条”颁布实施，这标志着职业教育国家制度的建设进入了快车道，同时也表明职业教育国家制度建构的路径、模式发生了根本变化。
那么长期以来我国职业教育国家制度建构的路径是什么？“职教20条”在我国职业教育国家制度建构中的地位和意义是什么？对今后国家制度建构有什么样的影响？本文尝试基于历史制度主义视角，分析改革开放以来职业教育国家制度建构的模式变迁，为更好地理解“职教20条”的制度建构意义、不断完善职业教育国家制度提供启示。
二、职业教育国家制度建构的模式变迁
解释制度变迁是历史制度主义最为关注的问题。“历史制度主义更关注行动者的长时段演化及其后果”，强调在一个较长的历史时间段内关注制度的变迁与演化，分析制度的形成及其运作轨迹。我国职业教育在改革开放后已经走过了40多年的历程，国家制度建构的模式也经历了一定的变迁，根据制度制定主体差异，可以将这一时期分为两个阶段。
第一个阶段是1978年到1999年，这个阶段是以国家为主体，进行初步的国家制度建构时期。这一阶段的中央政府在全面恢复职业教育发展、建立职业教育体系、明确职业教育地位等方面进行了初步的制度建构，奠定了职业教育国家制度的基准。如1978年国务院批转教育部《关于办好“七二一”大学的几点意见》，明确规定“七二一”大学的任务是为本单位、本系统培养相当于大专水平的技术人才。1980年，原国家教委批准建立了13所职业大学。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》首次提出：“积极发展高等职业技术院校…… 逐步建立起一个从初级到高级、行业配套、结构合理又能与普通教育相互沟通的职业技术教育体系”。1991年，《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》提出，“初步建立起有中国特色的，从初级到高级、行业配套、结构合理、形式多样，又能与其他教育相互沟通、协调发展的职业技术教育体系的基本框架”。1996年，全国人大通过《中华人民共和国职业教育法》，明确了职业教育的法律地位。这些涉及到职业教育的重大制度出台基本上是顶层设计的结果，反映了这一时期中央政府在制度建构层面的主动性。但这一阶段，职业教育只是作为普通教育的一种补充性教育存在，国家制度构建存在较多空白，国家在职业教育制度领域的主动性远远弱于普通教育。
第二个阶段是1999年到2019年，这一阶段国家制度的建构主要是“地方创新——国家吸纳”的模式。1999年之后，随着职业教育的规模扩张，省、市、县举办的职业学校规模大大超过国家或行业举办的职业学校规模，职业教育管理主体发生了巨大变革。管理主体的变革使得地方成为职业教育制度构建的主体，地方制度创新大大超过国家的制度创新。据统计，当前共有29个省市、自治区颁布了职业教育地方性法规，地方立法极其繁荣。在这一背景下，吸纳地方制度创新，总结地方制度经验进一步上升为国家制度成为这一阶段国家制度建构的最佳选择，主要表现为事后吸纳、事前授权（有目的吸纳）以及反复吸纳等不同方式。
一是事后吸纳。这种方式是某个地方率先创新或构建新制度，其制度内容不断为其他地方所效仿、学习，形成制度扩散后，由国家“事后追认”，承认其制度改革的合法性，并最终吸纳其制度内涵形成国家制度。比较典型的例子有职业教育校企合作制度。校企合作的最初提倡者是中央政府，1980年，中共中央《关于转发全国劳动就业会议文件的通知》提出，“提倡省市自治区经济管理部门和企业向学校投资、出专业教员、提供实习场地”。但这些规定大多属于提倡、探索的原则性条文意见，同时散见于各个政策条文之中，尚不具备制度意义，也未形成专门的校企合作制度。直到2009年，宁波市政府颁布《宁波市职业教育校企合作促进条例》，详细规定了职业教育校企合作的价值、内容、具体操作等条款，才使得校企合作具备了制度要素。在宁波之后，河南、山东等省因地制宜相继出台本区域内的校企合作制度，在地方制度逐步成熟完善的基础上，国家吸纳各地校企合作制度文本内容，形成了国家层面的《职业学校校企合作促进办法》，进一步确立了校企合作国家制度。
再比如职教集团制度建设。上世纪90年代起，我国各地的职教集团建设如火如荼。伴随着实践探索的不断深入，教育制度的探索也随之展开。在集团化办学实践较早的山东、江苏、河南等地方政府开展了集团化办学制度的建设。2005年，山东省出台了《关于组建省级职业教育集团的意见》，为职业教育集团的组建及规模化发展提供了制度依据。该省各级行政部门还建立了职教集团工作联席会议制度。河南省政府2011年印发《关于进一步推进职业教育集团化办学的若干意见》和《河南省职业教育集团管理办法（试行）》，对职教集团的管理体制、运行机制、组建审批等方面做出了制度规定。在广泛借鉴和吸纳地方制度的基础上，2015年教育部印发《关于深入推进职业教育集团化办学的意见》，对集团化办学的参与主体、组织形式、治理结构、运行机制等提出了要求，初步构建了国家职教集团制度。
二是事前吸纳。这种方式是国家设定目标或基本方向，通过试点或试验区的方式由各个地方进行不同方向的制度创新，形成制度增量，进而形成国家制度。简而言之，即国家授权地方进行制度创新。在制度创新较为成熟时国家进行选择性的制度吸纳，从而形成国家制度。如自2005年起，教育部先后与天津、河南、四川、三峡库区等地市共建国家职业教育改革试验区。各试验区围绕不同重点，如现代职业教育体系建设、现代学徒制、集团化办学等进行了改革创新与制度构建。一些试验区在制度建设上着力，如陕西为贯彻落实《国家教育体制改革试点项目职业教育集团化办学试点方案》，制定《陕西省职业教育集团化办学的实施意见》，完善职教集团功能作用和内部管理制度。这些制度创新最终汇聚成《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》等国家制度文件，形成了一系列国家制度。
三是持续吸纳。国家对地方制度创新大都不采取一次性吸纳的方法，而是呈现持续吸纳的特点。如中职学校免学费制度。广东顺德地区从2006年开始推行“零学费入学，零距离上岗”的“双零”人才培养模式，学校招收欠发达地区的初中毕业生，通过“工学结合、半工半读”的方式实现中职学费减免。此制度经广东省推广后，上海、辽宁等地相继实行贫困中职学生学费减免政策。2009年，财政部、国家发展改革委等部门发布《关于中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费的意见》，对中职学生中的经济困难和涉农学生进行学费减免。之后，陕西、宁夏等地在国家政策基础上进一步扩大中职学校免学费政策范围，如宁夏印发《关于扩大中等职业教育免学费政策范围进一步完善国家助学金制度意见的通知》，对所有中等职业学校学生给予免学费资助。2014年，国家再次吸纳地方制度，进一步扩大中职免学费范围，推广到中职全日制学生，实现中职学校全面免费。从面向贫困生免费到全面免费，国家制度的形成经历了持续吸纳地方制度的历程。
三、职业教育国家制度建构的路径依赖
历史制度主义认为，制度在建构及形成过程中，存在着一定的固定选择，这种选择在一定时期内持续存在并影响后续制度的选择，这就是路径依赖。简单地说，路径依赖是一种制度的自我强化机制。在职业教育国家制度建构的发展历程中，有国家自主创新的制度，但也存在“地方创新——国家吸纳”的路径依赖，体现为国家不断的强化自下而上的改革，在构建制度时，很自然地将地方创新、地方制度作为制度建构的母本，并通过试点、项目化运作不断强化吸纳地方创新的手段，同时在观念上强化基层改革的重要性，使得“地方创新——国家吸纳”成为职业教育国家制度建构的主要路径。
（一）路径依赖的体现。
一是以地方制度作为母本。国家大量吸纳地方制度，主要有大体参照、少量吸收以及调整优化三种形式。一是大体参照。国家制度通过大体参照地方制度内容进行制度建构。如国家《职业学校校企合作促进办法》从校企合作的定义、明确职业院校权利与义务、鼓励和强化企业社会责任等多个方面大体参照了《宁波市职业教育校企合作促进条例》。这种参照体现在在校企合作定义上的一致、在多数具体条文上的重复、在体例上的复制等；二是少量吸收。一些具体微小的地方制度创新，不足以解决全盘性的问题，国家会选择少量吸收部分内容作为国家制度的体现。如政府购买服务、第三方委托评价等举措，国家在职业教育产教融合制度、民办职业教育制度中进行了一定的吸收；三是调整优化。国家对各地制度创新的内容进行一定的调整优化，形成国家制度。如2019年公布的《职业教育法》的修订草案中，参考山东、河北等地的职业教育条例，增加了“法律责任”一章的内容。同时参考湖南、宁波等省市的职业教育法规中包含的“校长和教师”等章节，增加了“教师与受教育者”一章，在各地法规的优化调整基础上形成整体的修订草案。
二是国家布局试点或项目。试点与项目化运作是我国职业教育改革的主要手段，也成为制度构建的常见手法，正如德国学者韩博天所说：“中国经常运用一种‘试点’的方法，即允许地方政府根据当地的实际情况摸索解决问题的方法，成功的地方经验会被吸收到中央的政策中，继而在全国推广”。从当前我国职业教育发展的实践来看，自2005年起，教育部与天津等城市共建了12个国家职业教育改革试验区，区域涵盖了我国东西部多个地区。同时职业教育改革从现代职业教育体系改革，到职业教育校企合作、现代学徒制、产教融合、专业群建设等涉及职业教育重大改革内容的制度建构，都会首先进行试点或试验。同时，长期以来，职业教育的改革与发展是项目化运作的。在今日的职业教育领域，项目已经成为一个日常用语。从示范院校到双高计划项目、各类人才工程、人才计划（如万人计划）、各类专项资金、各类团队建设，基地建设等重点改革内容几乎都以项目化的方式进行。试点与项目已经成为职教制度构建与完善的重要方式，这使得国家制度的建构较多地依赖地方创新，加剧了国家制度建构的路径依赖。
三是观念上的自我强化。路径依赖的形成经常包括观念上的自我强化。在长期的制度建构历程中，自下而上的改革成为制度建构的突破点，如2016年教育部发布的《依法治教实施纲要（2016—2020）》提出：“设立立法改革试点项目，鼓励校企合作等教育法律规范尚存空白的领域先行先试，为全国性教育立法积累经验”。以及学界对“加强对改革试点的总结和提炼，不断将地方成熟做法和有益经验上升为国家制度”的呼吁，使得鼓励地方先行先试，提炼地方发展经验形成国家制度的观念成为了制度构建的共识。
（二）路径依赖的困境。
教育变革是国家制度创新和地方制度创新相结合的产物，两者之间的协同互动共同推动了教育的发展。“地方创新——国家吸纳”的制度建构模式具有很大的优势，诸如制度供给成本低、制度纠错较为容易、制度供给较为符合地方实际等等，但这种模式实际上是国家将制度供给的责任让渡给了地方，由此也导致了一系列的问题。
首先是站位不高，无法解决关键问题。地方的制度供给与创新始终是立足于地方，是解决地方问题，没有也不可能站在国家的角度、立足国家定位、解决国家问题。因此教育部门在试验区建设的时候曾经强调各个试点、试验区“不管承担试点的省级、市级、县级地区还是学校，都要站在解决国家问题、满足国家需求的角度上思考问题”，说明国家意识到了地方试点更容易站在地方层面，因此需要各试点地方提高站位。但地方制度在制度设计时主要立足于本地，解决的是中观层面甚至微观层面的问题，有些制度关注点较为细微，解决的问题较小。国家在吸纳这些地方制度创新的过程中，容易陷入地方问题的具体困境，无法解决国家层面的关键问题。
其次是更替缓慢，难以适应环境变化。制度的演变是各种制度及其环境相互作用的过程。同时制度随着时间推移容易变得保守并产生惰性。教育制度本身具有变迁缓慢的特点，而我国职业教育制度更替尤为缓慢。正如鲁昕同志所说的，职业教育国家制度尚有很多空白，国家制度的缺失已经成为制约我们省、市深入推进工作的重要因素。这是由于长期以来，国家的制度供给不足，地方碎片化的制度创新又难以上升为国家制度。而且为了保证地方制度的普适性和实效性，由“地方创新”上升到“国家吸纳”需要一定的周期，加上制度本身具有“粘性”，使得制度变迁在当前技术发展迅猛、经济社会变动加快的情况下，显得滞后而缺乏指导性。
第三是局限教育内部，无法协调外部制度。地方制度创新较多关注职业教育内部，当前推动职业教育与经济社会发展紧密对接的制度未能及时建立和完善，职业教育制度未能与其他领域制度形成互动，是当前制约职业教育的关键问题。在职业教育内部，校企合作制度，资格框架制度迟迟没有建立，现代学徒制度发展缓慢，涉及职业教育的基本法律《职业教育法》未能得到及时修订。在职业教育外部，就业准入制度、技能人才的劳动待遇保障等教育外部制度未能建立。教育内外部的法律规范缺失严重，这些都是地方制度创新无法涉及和无力协调的。
第四是制度零散，没有形成制度体系。地方的职业教育制度是地方根据辖区特点构建出来的。各个地区的职业教育发展情况各有不同，各自有其发展的特点以及不足，因此，各地在职业教育制度供给方面，首先会考虑自己的情况，构建符合区域发展情况的职业教育制度，例如一些省份主要围绕现代学徒制进行重点制度建设等等。这些地方制度建设最终都成为国家制度建设的吸纳重点，成为国家制度建设的重要组成部分。但由于地方的侧重点不同，其制度建构有其关注的痛点，也天然存在无法兼顾国家政策的盲点。因此，国家制度吸纳地方制度进行制度建构，始终会面临部分和整体之间的内在矛盾。从当前的情况看，国家各种制度之间的关系相对零散，并未形成系统的制度体系，也并未形成持续性的制度供给，这是吸纳碎片化的地方制度上升到国家层面后不可回避的问题。
四、职业教育国家制度建构的关键节点
“制度在经历了一段长时间的稳定之后，被危机所打断，发生突发性的制度变迁，自此之后制度会再次进入静态平衡期”，这就是制度变迁中的关键节点。关键节点是“历史发展中的某一重要转折点”，是制度或决策发生重大改变的关键时候，是影响历史进程的重要冲突爆发点，因此又被称为制度断裂点、冲突爆发点、拐点、分水岭事件或关键选择点等等。关键节点实际上是打破制度平衡、改变制度形成过程中路径依赖的重大事件。以关键节点为核心，可以上溯制度变迁的动力原因和关键要素，还可以向后探寻制度变迁的影响和走势，其中蕴含着制度变迁的重要规律，为重大历史制度分析奠定了基础。
基于历史制度主义的视角，“职教20条”的颁布构成了职业教育国家制度建构的关键节点。从“职教20条”开始，国家不再是通过吸纳地方的零散创新建立国家制度，不是向地方要经验、等地方创经验、靠地方出经验，而是统筹全局，定位于国家需求，立足于解决国家全局性的问题，是一种国家主动进行制度供给的模式，表明了职业教育制度发展中的“国家回归”，是职业教育制度变迁中的一个关键节点。
（一）“职教20条”中的“国家回归”。
国家是最强大的制度实体，承载了制度的组织、价值和利益，国家对于制度的形成、重组、干预和支配则具有最强大与最持久的力量。“职教20条”是国家作为行动者和制度主体建构国家制度的尝试，改变了职业教育制度变迁中的路径依赖，体现了国家在职业教育发展与制度构建中的不可替代的特殊作用。
一是突出国家主体担当。“职教20条”的颁布实现了国家回归，体现了国家担当。以国务院名义发布职业教育改革方案，不仅充分体现了国家对发展职业教育事业的高度重视，突出了职业教育改革方案的站位，也充分体现了国家在职业教育改革发展中的主体地位。因此，“职教20条”开篇就提出职业教育“到了下大力气抓好的时候”。同时“职教20条”强调完善国家职业教育制度体系，“健全国家职业教育制度框架”，并站在提高国家竞争力的高度看待职业教育发展，提出大幅提升新时代职业教育现代化水平，为促进经济社会发展和提高国家竞争力提供优质人才资源支撑。这是站在提高国家竞争力，提高国家技能人才整体质量的全局高度看待职业教育问题，是国家对职业教育制度建构的整体规划，体现了国家担当。
二是体现国家制度创新。“职教20条”不再以地方制度作为母本，而是提出了前所未有的国家制度突破与创新。“职教20条”明确提出了职业教育是类型教育，在职业教育历史上是前所未有的突破；第一次提出要实施1+Ｘ证书制度， “鼓励职业院校学生在获得学历证书的同时，积极取得多类职业技能等级证书”，使职业教育正式走入1+Ｘ证书时代；第一次提出“从2019年起，职业院校、应用型本科高校相关专业教师原则上从具有3年以上企业工作经历并具有高职以上学历的人员中公开招聘，2020年起基本不再从应届毕业生中招聘”，这意味着职业学校开启真正的“双师型”师资时代；无论是提出类型教育，还是实施1+Ｘ证书制度、教师招聘制度等，都是前所未有的制度创新，是从国家层面做出的顶层设计。
三是加大国家制度供给。“职教20”条不再以地方作为制度创新的主体，而是主动进行制度供给。“职教20条”提出了建立国家制度框架、完善国家标准、建立产教融合企业认证、建立国家督导咨询机构等措施，实际上是建立起国家层面的制度体系、标准体系、产教融合体系、质量标准与保障体系。四个制度体系的建立，完善了职业教育国家制度的基本面，建立了职业教育与社会产业制度相结合的根本纽带，对引导职业教育办学为国家利益服务，建立职业教育的国家制度体系将起到重大的推动作用。
（二）“职教20条”的制度价值。
“职教20条”意味着我国职业教育国家制度建设形成了国家主导制度建构、制度创新的制度供给模式。这种模式将加大国家制度供给的速度与规模，其带来的影响将是巨大而深远的。
一是扩大国家制度供给的基本面，提高国家制度能力。国家的功能本质上是垄断制定具有约束力的政策，即制定一系列的制度。由于国家的这一优势，国家可以成为各种制度最有效的实施和执行者，也应该是最大最有效的制度供给者。制度是国家能力的核心。所谓国家制度能力即国家进行制度建设（包括制度设计）与制度供给的能力，能为国家与社会发展提供稳定的规则体系。因此，国家作为主动的制度供给者与创新者，将极大地提升国家制度能力，加大国家制度供给的规模。我们从“职教20条”的颁布以及颁布之后的配套文件中可以看出这一点。“职教20条”实际上是职业教育制度建设的顶层设计，文件颁布后，国家陆续出台产教融合企业认定政策、1+Ｘ证书试点、职教招生政策等制度，国家政策出台的频度是前所未有的。这些政策与“职教20条”共同构成了职业教育制度建设的组成部分，极大扩充了职业教育制度的规模。
二是扩大全球性制度供给，掌握国际职教领域制度主导权。长期以来，我国在职业教育领域是国际职业教育的学习者，是国际职教制度的输入者。然而经过40多年的发展，我国已经成长为最大规模的职业教育大国。作为一个职业教育大国，将成功的发展理念、发展模式、发展规范外化成为国际社会的原则规范，建立适应乃至引领世界职业教育的制度规范，为世界职教增加制度贡献度，不仅是中国职教走向世界的必然使命，更是职业教育大国义不容辞的责任。在这方面，以国家为主体，凝练具有国家特色的产教融合制度、职业教育扶贫制度、职业教育评估制度等国家制度，可以与中国的职业教育理念、职业教育标准一起，成为向世界职业教育输出的重点方向，增加国家在全球性职业教育领域的贡献度。
三是加快制度更替，推动职业教育与社会发展同步转型。制度是推动教育现代化的关键因素，是推动教育与社会经济发展同步转型的联结点。改革开放40多年来，职业教育的整体发展环境发生了变化，特别是外部的经济社会发展实现了跨越式的转型升级，在此背景下，依靠地方创新的局部改革越来越难以推动职业教育的整体发展，改革的不断深入对国家介入职业教育创新发展的期待越来越明显。在这个背景下，国家主动进行制度创新将极大推动职业教育与社会发展同步转型。首先，国家可以作为制度供给者建立教育制度的框架、标准，不断推进教育制度和政策供给与经济社会发展外部相衔接。例如近年来国家力推的国家资历框架制度。国家资历框架不仅是个体成员职业成长的阶梯，更是沟通职业教育与产业的桥梁。为加快推进国家资历框架建设，“职教20条”立足国情提出了1+Ｘ证书制度试点、国家学分银行建设等，成为构建国家资历框架的基础工程。国家资历框架的建立，将促进职业教育内外部制度的衔接，为职业教育可持续发展打通道路。其次，国家可以强力推动关键制度的建立和完善，加快制度的变迁与调整，从而推动教育与市场融合。近期国家结合产业发展变化，适时推出了系列深化产教融合的制度。“职教20条”也要求制定产教融合企业认定制度，强力推动教育与产业界的融合，产教融合制度的构建与完善极大推动了教育链与产业链的衔接，开创社会多元办学的新格局。
四是激励地方创新，推动国家与地方制度同步调整。国家主导的制度建构与创新不是对地方创新的取代，而是培育、激励地方创新。这是由于国家作为制度供给者，具有营造改革发展环境、维护改革稳定的宏观作用。随着改革日益深入，地方很难再承担制度建设的全部责任，需要国家加大制度供给，主动承担改革风险与责任，这对于地方创新是一种保护，也是一种激励。同时，国家主动进行制度创新，可以与地方形成良性的竞争局面，刺激地方快速调整和创新制度，达到国家创新与地方创新并存的局面。“职教20条”颁布实施后，各地纷纷出台地方性职业教育改革实施方案，山东省成为了全国第一个省部共建的职业教育创新发展高地，职业教育领域的制度创新活力得到了前所未有的激发。
作者：肖 冰 华南师范大学博士研究生，顺德职业技术学院发展规划处处长、副教授，研究方向：高职教育管理。