2020年9月，教育部等九部门联合印发了《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》（以下简称“行动计划”），就我国职业教育高质量发展工作做出了全面部署，同时进一步明确了国家职业教育创新发展高地（以下简称“职教高地”）的建设任务。2020年，教育部先后分别与山东省、江西省、甘肃省联合发布了关于整省推进职业教育发展高地的建设意见，同时对江苏省“苏锡常都市圈”、浙江省“活力温台”、广东省深圳职业教育高端发展等局部区域的职教高地建设提出了具体实施意见。立足于“行动计划”，对“职教高地”建设进行系统深入研究，能够为我国职业教育提质培优、增值赋能发展提供动能。

一、提质培优行动计划下实施国家职业教育创新发展高地建设的意义

目前“职教高地”建设涉及山东、江西、甘肃三省以及江苏“苏锡常都市圈”、浙江省“活力温台”、广东省深圳等局部区域。从省域范畴来看，山东、江西、甘肃三省分别位于我国地理版图的东部、中部、西部，可知“职教高地”建设绝不仅仅是职业教育局部建设工程，而是指向全国职业教育高质量、现代化发展的重大战略举措。同时，从局部来看，江苏、浙江、广东等试点区域集中在职业教育发达地区，各地前期已经积淀了先进的职业教育改革基础和经验。实施东、中、西部省域探索和发达区域局部试点的双向并举，具有非同寻常的重大意义。

（一）推动形成全国职业教育大改革大发展的整体合力与社会氛围

实施“职教高地”建设，是落实推进“行动计划”的工作要求、推动形成全国职业教育大改革大发展的整体合力与社会氛围的先行举措。一方面，“职教高地”建设推动形成了全国职业教育大改革大发展的整体合力。职业教育改革是全国的一盘“大棋”，既需要中央决策统筹，也需要地方政府担当作为。建设“职教高地”是党中央、国务院在“行动计划”中做出的重大决策部署，《教育部 山东省人民政府关于整省推进提质培优建设职业教育创新发展高地的意见》（下文简称“山东职教高地意见”）《教育部 江西省人民政府关于整省推进职业教育综合改革提质创优的意见》（下文简称“江西意见”）《教育部 甘肃省人民政府关于整省推进职业教育发展打造“技能甘肃”的意见》（下文简称“甘肃意见”）《教育部 江苏省人民政府关于整体推进苏锡常都市圈职业教育改革创新 打造高质量发展样板的实施意见》（下文简称“苏锡常都市圈意见”）《教育部 浙江省人民政府关于推进职业教育与民营经济融合发展助力“活力温台”建设的意见》（下文简称“温台意见”）《教育部 广东省人民政府关于推进深圳职业教育高端发展  争创世界一流的实施意见》（下文简称“深圳意见”）等系列文件，是在教育部的指导和统筹下，由山东、江西、甘肃、江苏、浙江等省人民政府承担主体责任，履行教育职责，制订工作方案，具体推进职业教育改革发展工作。上述政策方案的颁布实施首次形成了教育部与省级政府协同推进职业教育事业建设的工作格局，由此形成了推动全国职业教育大改革大发展的整体合力。另一方面，“职教高地”建设推动形成了全国职业教育大改革大发展的社会氛围。“职教高地”建设是以“行动计划”为纲领和指南，由中央和各省级人民政府共同建设的职业教育发展工程，彰显了党中央、国务院对我国职业教育事业建设发展的高度重视，使社会各界、人民群众真正感受到“职业教育与普通教育具有同等重要的地位”，对提高职业教育的社会吸引力和认可度具有积极影响。山东、江西、甘肃、江苏、浙江、广东六省同步实施“职教高地”建设，凸显了职业教育在促进我国社会经济高质量发展与现代化建设方面所发挥的重大作用，有利于引领全国形成职业教育大改革大发展的社会氛围。

（二）为我国构建现代职业教育体系提供可复制可推广的成功经验和模式

“行动计划”实施背景下推动“职教高地”建设，内蕴了“职教高地”发挥示范效应，引领全国职业教育改革、创新、发展的政策导向。“山东职教高地意见”提出，要打造新时代职业教育现代化样板和标杆；“江西意见”提出，要打造新时代中部地区和革命老区职业教育高质量发展的样板和标杆；“甘肃意见”提出，为西部职业教育改革发展提供甘肃经验，为构建中国特色现代职业教育体系贡献甘肃方案。“苏锡常都市圈意见”提出，要整体推进苏锡常都市圈职业教育改革创新发展，探索形成以城市群为载体，具有中国特色、国际影响力和对外输出实力的职教模式。“温台意见”提出，要以制度创新推进温州、台州职业教育与民营经济的融合发展，服务长三角一体化发展和浙江“重要窗口”建设。“深圳意见”提出，到2022年，建成坚定社会主义办学方向、体现世界一流水平、区域贡献卓著、彰显国际影响力的中国特色现代职业教育体系，为国家和世界职教事业贡献“深圳方案”。山东、江西、甘肃、江苏、浙江、广东六省同步实施“职教高地”建设，为我国职业教育现代化发展“探路”，这既是各省开展“职教高地”建设的初衷之一，也是各省“职教高地”建设的重要工作内容。可以预见，随着“职教高地”建设工程的全面落实和推进，山东、江西、甘肃等省将成为我国职业教育现代化建设的“领头羊”，以省部共建的形式，聚集优势资源，发挥政策优势，率先针对我国职业教育体系中的弱项和“短板”进行重点突破，为我国构建现代职业教育体系探索可复制可推广的成功经验和模式，引领全国职业教育大改革大发展。

（三）为更好把握新时代中国特色职业教育发展规律提供学理支撑

“职教高地”建设为我们更好地把握新时代中国特色职业教育发展规律提供了学理支撑。一方面，为我国研究职业教育的本质和规律提供了新的素材。在我国职业教育事业建设发展的过程中，要促进认识发展和深化，就必须先推动实践的发展和深化；要形成新的认识和理论，就必须产生新的实践。山东、江西、甘肃等省率先实施“职教高地”建设，正是新时期我国职业教育改革发展的新尝试、新探索，它不仅能够促进职业教育建设实践的深化，还扩大了职业教育建设实践的外延。随着各省“职教高地”建设各项工作的全面开展，必将为我国加强职业教育理论研究提供新的珍贵的实践素材，从而推动我国职业教育研究走向深入。另一方面，丰富和深化了职业教育的特色内涵。在山东、江西、甘肃等省的“职教高地”建设部署中，既有产教融合、普职融通、工学结合、“双师型”教师队伍建设等常规的、符合一般职业教育规律的建设任务，也有高度凸显中国特色、职教特色、地方特色的办法和措施。如“江西意见”提出以红色基因传承为特色，强化职业院校思政教育，建立职业教育红色文化课程研究中心；“甘肃意见”提出加强与“‘一带一路’美丽乡村联盟”省份涉农类院校的合作交流，立足牛、羊、菜、果、薯、药六大特色产业需要，优化涉农院校专业设置，探索对急需紧缺涉农专业实行“提前批次”录取。这些措施都充分体现了职业教育体系的中国特色，丰富和深化了职业教育的特色内涵。

二、提质培优行动计划下国家职业教育创新发展高地建设路径

（一）加快建设国家资历框架，畅通技术技能人才成长成才通道

建设国家资历框架，能够满足信息时代民众更加灵活多元的终身学习需求，通过各类学习成果的认证、积累和转换，畅通技术技能人才成长成才的通道，为我国建设人才强国奠定制度基础。部省共建“职教高地”，虽然目前仅涉及六省，但未来必将把“职教高地”建设的成功经验和模式向全国推广，因此，建设并完善国家资历框架，成为“职教高地”建设过程中一项非常重要的工作。首先，要搭建国家资历框架模型，明确学习成果等级标准。国家资历框架应由横向的普通教育、职业教育、继续教育、职业培训、非正规教育五大门类与纵向的小学、初中、高中、本（专）科、硕士、博士等教育体系构成。其中，在纵向的学历教育等级结构搭建上，可参考现行教育体制内的学位等级，制定与继续教育、职业培训、非正规教育相适应的教育经历等级。搭建起国家资历框架模型后，还需要制定明确的学习成果等级标准。学习成果等级标准可从知识、技能、能力三个核心维度进行描述，基于不同专业或职业领域的特征，在三大核心维度外增加新的维度，以充分考察学习者的专业素养或者职业能力。其次，要加快“学分银行”建设，完善国家资历框架制度。“学分银行”是关于各级各类学习成果认证、积累和转换的制度体系，是国家资历框架制度的重要组成部分。山东、江西、甘肃等省应利用“职教高地”建设的契机，加快探索职业教育“学分银行”落地工作机制。各省级政府应加强区域统筹，建设省级职业教育学分信息中心，完善“学分银行”的平台功能。同时，省级教育行政部门应加快制定各级各类学习成果认证的标准、规则、流程，完善学分积累、转换的管理办法。

（二）促进普职融通与中高职衔接，搭建人才培养“立交桥”

在部省共建“职教高地”的过程中，促进普职融通与中高职衔接，搭建人才培养“立交桥”，既是完善区域现代职业教育体系的客观要求，也是为建立健全全国现代职业教育制度“开路”。各省在“职教高地”建设过程中，首先，要创新育人模式，促进普职融通。现行教育体制下的普职融通，主要集中于高中阶段教育的普职融通。一方面，山东、江西、甘肃等省级教育行政部门应建立健全高中阶段普职融通的相关制度和管理办法，尤其要完善转学流程和相关制度，为满足转学条件且通过目标学校考核的学生提供充分的便利，帮助其插班就读；另一方面，山东、江西、甘肃等省级政府应出台支持政策，鼓励普通高中学校和中职学校发挥各自优势和特色，创新普职融通的联合育人模式，在条件允许的情况下积极开展课程共建、师资共享、学分互认、学籍互转，不断拓展普职互通、学籍互转的机会和渠道。其次，建立职教高考制度，促进中高职贯通培养。一方面，山东、江西、甘肃等省应探索建立区域职教高考制度，立足职业教育的类型特征和人才选拔要求，改革高职教育考试招生办法，建立和完善中高职直升、普通高考、自主招生三类考试招生制度，适应生源多元化的学习需求；另一方面，山东、江西、甘肃等省应探索中高职贯通培养的制度体系和管理办法，省级教育行政部门可按照“自主申报，择优入选”的原则遴选一批办学条件好、教育成果突出的优质高职院校，对接部分中职学校，探索中高职直升的贯通培养模式，进一步完善中高职衔接的人才培养机制。

（三）深化师资队伍管理和培养机制改革，打造“双师型”教师队伍

部省共建“职教高地”，要从整体上提升职业教育师资质量，重点应放在深化职业教育师资队伍管理和培养机制改革两项工作上。首先，要深化职业教育师资队伍管理机制改革，优化教师队伍结构。职业学校要逐渐扩展教师选聘的对象范围，弱化专业教师一味从“科班”高等院校毕业生中选拔的用人格局。各地职业学校在专业教师聘任上应转变用人导向，调整专业教师聘任条件。一方面，要适度降低学历要求，避免盲目追求应聘者的高学历；另一方面，要逐步提高对教师实践经历、专业综合素养的要求，优化职业学校教师队伍的学缘结构。与此同时，职业院校要加快健全自主聘任兼职教师的办法。“职教高地”建设的各省教育行政部门可指导区域内职业学校设定一定比例的特聘教师岗位，建立固定岗与流动岗相结合的教师管理制度，建立并完善校际之间、校企之间的人才流动机制，畅通高层次技术技能人才兼职的从教渠道。其次，深化职业教育师资队伍培养机制改革，提高教师队伍人才质量。一方面，在“职教高地”建设过程中，各省要大力推行线上线下混合培养、校企联合培养、国际化培养“三位一体”的专业教师培养机制，充分利用数字化资源、行业企业资源、社会性资源以及国际教育资源，持续拓展教师的专业发展渠道；另一方面，各省应探索在职教师公费进修、师范院校接收职业院校毕业生培养、企业技术人员学历教育等多种培养形式，扩大职业教育师资培养受众面，联合社会各界共同培养高层次“双师型”教师队伍。

（四）强化产教融合激励，创新校企合作模式，建设产教深度融合的校企命运共同体

产教融合是现代职业教育的基本特征，也是我国职业教育现代化建设的重要方向。新时期部省共建“职教高地”，首先，要强化产教融合激励，充分调动企业参与举办职业教育的积极性。参与“职教高地”建设的各省要围绕产教融合需求，加强政策供给，完善扶持政策体系。对于积极参与校企合作的企业，要有效落实享受财政、金融、税收和用地等政策优惠，政府鼓励金融机构为其提供低成本的信贷和融资支持，给予企业实实在在的物质激励。与此同时，各省还应完善荣誉激励办法，丰富产教融合激励形式。对于在产教融合项目、职教集团化办学、校企合作中行为规范、成效显著、具有较大影响、发挥示范引领作用的企业，可以通过树立典型、宣传报道等形式，给予公开表彰、赋予荣誉称号等荣誉激励。其次，创新校企合作模式，探索产教融合新路。在“职教高地”建设过程中，各省政府、教育行政部门应强化工作指导和服务意识，鼓励和引导区域内各级各类职业学校创新校企合作模式，探索产教融合新路。在具体实施时，一是职业学校可与企业共建生产性实习实训基地，以兼具生产功能和教学功能为标准来建设相关基础设施、配套设施，让校企双方都能从学生的实习实训过程中受益。二是职业学校可与企业联合开发专业课程资源。职业学校可抽调骨干教师与企业高级技术人员共同组成专业课程开发小组，进行教学资源联合开发，面向企业岗位群和实际用人需求，定向培养人才，提高技术技能人才培养的针对性和适用性。三是职业学校可与企业共同建立科研平台，由学校专家学者与企业技术人员共同开展科研项目研究，联合攻关企业技术难题、进行产品开发创新等。通过实习实训基地建设、人才培养和科研攻关，职业学校与行业企业之间可以形成牢固的利益纽带，成为产教深度融合的校企命运共同体。

（五）主动服务国家战略，促进职业教育全面融入国家经济社会发展大局

“行动计划”明确指出，职业教育发展要“有效支撑地方经济社会发展和国家重大战略”“主动适应国家区域发展战略”。部省共建“职教高地”，应把对接和服务国家战略摆在突出位置，促进职业教育全面融入国家经济社会发展大局。首先，围绕国家战略性新兴产业布局专业，着力培养紧缺人才。“职教高地”作为新时期我国职业教育改革发展的样板和标杆，应承担起新时期职业教育的责任和使命。各级地方政府和教育行政部门应以《制造业人才发展规划指南》为指引，指导省内各级各类职业学校围绕国家战略性新兴产业进行专业布局，聚集优势教育资源，重点提升面向战略性新兴产业、现代农业、先进制造业等领域的人才培养能力，深化教育链、人才链、创新链与产业链的有机融合，推动中国制造向精品制造、智能制造升级，为我国产业实现全面转型升级奠定人才基础。其次，促进区域职业教育协调发展，助力乡村振兴战略实施。在“职教高地”建设过程中，各省有必要加强区域统筹，采取有力措施，促进区域职业教育协调发展。一方面，各级政府应加大财政性教育经费的转移支付力度，在教育经费、教育资源投入上向县城和乡村职业教育倾斜，改善县域和农村地区的职业教育办学条件；另一方面，地方教育行政部门应推动区域内优质职业学校与县域职教中心、农村职业学校建立帮扶关系，推动优质职业教育资源向农村地区流动，促进区域职业教育均衡发展。最后，提升国际化办学水平，服务“一带一路”建设。国际化办学是我国职业教育高质量、现代化发展的重要方向，也是职业教育服务“一带一路”建设的客观要求。各省应积极参与国际教育与文化交流，开拓职业教育国际合作的渠道，与国际优质职业教育机构进行联合办学，吸收国际职业教育先进经验和教育成果。同时，要创新国际化办学机制和思路，综合利用打造国际化产学研平台、建设国际化师资队伍、举办高层次学术活动等多种方法，促进国际国内职业教育资源“对流”，吸引国际教育资源，提升国际化办学水平。

三、提质培优行动计划下国家职业教育创新发展高地建设的机制保障

“职教高地”建设立足六省，辐射全国。站在全国职业教育改革发展的全局高度，各省必须突破一系列传统职业教育管理和办学体制的障碍，建立完善的建设机制保障，促进“职教高地”建设的稳步推进和可持续发展。基于当前我国职业教育的发展阶段和实际情况，“职教高地”建设还需要从三个层面来强化机制保障。

（一）央地协同，强化新时期职业教育现代化发展的顶层设计

“职教高地”建设是由教育部与山东、江西、甘肃等省级政府联合发起和落实的战略性职业教育建设工程，部省共建是“职教高地”建设中最为突出的特征。部省共建的机制和模式凸显了新时期我国职业教育改革发展央地协同、举国一体的新趋向。“行动计划”下“职教高地”建设是一项系统性工程，做好央地协同、强化顶层设计是至关重要的机制保障。首先，“职教高地”是我国首次以省部共建的形式启动实施的职业教育建设工程，具有重要的改革探索意义和引领示范效应。在国家层面，应充分利用国务院职业教育工作部际联席会议制度，发挥部际联席会议组织联络和统筹规划的工作职能，加快建立教育部、发展改革委、工业和信息化部、财政部、人力资源和社会保障部、农业农村部、国资委、税务总局等各中央部门和单位协同支持职业教育发展的体制，教育部、发展改革委、财政部、人力资源和社会保障部等应根据“职教高地”建设需求，出台相应的配套政策措施，完善政策供给，增强政策供给的系统性和针对性，形成政策合力，调动各领域各行业的教育资源集中到“职教高地”建设中来。其次，“职教高地”部省共建的形式决定了央地关系协调是相关工作推进过程中必须解决好的重大问题。基于“职教高地”建设的治理要求和工作要求，教育部、各省级政府须加强部门协同，共同推进和深化“放管服”改革。教育部等部门应注重发挥政策供给、制度建设、统筹规划、工作指导、过程监督等宏观管理职能，做好“职教高地”建设的保障和支撑工作。各省级政府要增强责任意识和大局意识，切实承担起职业教育事业建设的主体责任，贯彻落实好《国家职业教育改革实施方案》、“行动计划”等政策文件精神和要求，积极配合教育部等中央部门的决策部署和工作安排，保证“职教高地”建设过程中的执行力，尤其要加强和深化地方职业教育供给侧结构性改革和基础性关键领域改革，加强计划执行的过程管理，破除“职教高地”建设的体制机制障碍和“最后一公里”梗阻，确保各项改革和建设工作有效落地。

（二）理顺体制，建设“政府统筹、部门协作、社会参与”的立体化管理机制

部省共建“职教高地”是我国职业教育创新发展的典范和标杆，理顺体制，建设“政府统筹、部门协作、社会参与”的立体化管理机制，是“职教高地”改革建设任务顺利完成的重要保障。首先，强化政府统筹。部省共建“职教高地”，各级政府也应当注重职能转变。一是完善政策供给，在中央各部门逐步完善配套政策的基础上，各省级、市级政府要根据中央文件的精神和要求，明确实施细则，狠抓落实执行。二是强化资源配置，地方各级政府应依据“职教高地”建设的实际需求，加大教育经费投入力度，拓宽教育资源筹集渠道，确保“职教高地”建设各项工作得到充分的物质保障。三是加强制度建设，各级政府、教育行政部门应把建章立制、明确规范作为“职教高地”建设的中心工作，营造优良的职业教育发展环境，使“职教高地”建设始终在规范化、法制化的轨道上运行。四是做好公共服务，各级政府要理顺与市场、学校的关系，简化行政审批，加强事中事后监管，保障“职教高地”建设各项工作高效有序推进。其次，强化部门协作。一方面，各级政府部门以及不同政府部门之间要加强协作，尤其是省内的市级、县级政府均应围绕“职教高地”建设，成立由政府主要领导亲自负责的领导小组，加强不同政府部门之间的协同联动，提高政府管理服务的效率；另一方面，各级政府要理顺与职业学校之间的关系，在做好宏观管理和指导监督的同时，最大程度地下放办学自主权，激发地方办学活力，充分发挥各级各类职业学校在“职教高地”建设过程中的主体作用。最后，强化社会参与。在“职教高地”建设过程中，各级政府、教育行政部门要创新工作思路和方法，充分运用集团化办学、混合所有制办学、民办职业教育等多种形式，鼓励行业企业、民间资本参与举办职业教育。同时，还要创新管理办法，吸收借鉴现代社会多元共治的理论和实践成果，打造“校政行企”多元共治的职业教育治理体系，拓宽社会力量参与职业教育办学的渠道和路径。

（三）多元投入，扩充职业教育资源，夯实职业教育提质增效、创新发展的物质基础

“行动计划”下的“职教高地”建设，健全多元投入机制，扩充职业教育资源，夯实职业教育提质增效、创新发展的物质基础，已成为当前职业教育发展的迫切工作。首先，要加快完善财政保障制度，设立专项基金，加大财政性教育经费投入力度。当前正值“行动计划”全面铺开、“职教高地”建设依次启动的关键时期，中央财政应及时调整财政性教育经费使用结构，加大职业教育经费投入力度，以解决职业教育经费不足的问题。从行政区划角度看，“职教高地”属于地方性建设工程，因而需要财政经费投入实现“精准滴管”。对此，中央财政应加大对山东、江西、甘肃等省的转移支付力度，充实各省地方财政资金，强化“职教高地”建设的教育经费保障。同时，中央、各省级政府可设立“职教高地”建设专项基金。中央财政可在财政性教育经费之外，设立部省共建“职教高地”建设专项基金，山东、江西、甘肃等省级政府也应实行专款专用，避免“职教高地”建设挤占财政性教育经费。其次，要不断完善多元经费投入机制，拓宽经费来源渠道，强化“职教高地”建设的资金保障。山东、江西、甘肃等省应提高职业教育办学的市场化程度，加快围绕产教融合、校企合作的体制机制和办学模式改革，加快产教融合型企业建设步伐，吸引更多的行业企业参与举办职业教育。同时，随着我国社会经济发展水平的提高，社会捐赠逐渐成为一种重要的公益事业经费来源。山东、江西、甘肃等省可加强职业教育事业发展、“职教高地”建设意义和价值的舆论宣传，培养公众从事教育捐赠的意识，鼓励社会力量参与教育捐赠，进一步充实“职教高地”建设资金。

“职教高地”建设事关全国职业教育改革、创新发展的大局，既要从宏观层面强化顶层设计，做好统筹规划与资源协调，也要从中观层面深化制度机制改革，创新办学和育人模式，还要从微观层面狠抓落实，确保每项政策措施执行到位。深入实施“职教高地”建设，要以提质培优行动计划的目标要求和重点任务为导向，在整省推进职业教育提质培优的同时，合力打造职业教育样板城市，主动适应和服务国家区域发展战略，开创职业教育发展新模式，形成一批有引领示范价值的职业教育首创改革经验。

 

本文已经发表在《教育与职业》2021年第8期，如有转载请注明出处。